农村宅基地是农村集体建设用地的重要组成部分,农村宅基地制度改革对于盘活农村土地资源、推进乡村振兴意义重大,事关农民的根本利益和农村的长远发展。河南省长垣市是全国33个农村土地制度改革试点县(市),经过5年的探索,在农村宅基地三权分置、有偿使用以及保障农民户有所居等方面取得了积极进展,为深化农村宅基地制度改革积累了有益经验。与此同时,当地干部群众也反映了一些亟待解决的问题,例如,机构改革后如何形成部门间有效协作机制,如何在试点到期后根据实际情况制定科学合理的宅基地有偿使用制度,如何进一步完善农民住房保障在不同区域户有所居的有效实现形式,如何打破宅基地跨集体转让的制度性障碍等,对于这些问题,需要认真研究并加以解决。

一、改革试点的主要做法

2018年中央一号文件对农村土地制度部署了许多重大改革任务,其中的重点和难点就是推进宅基地三权分置改革。我们认为,宅基地三权分置改革的基本原则和出发点应该是:强化宅基地住房保障功能的同时,通过三权分置的制度框架,破除宅基地使用权的身份性与财产性混为一体的立法构造,探索切实可行的体制机制,盘活闲置宅基地资源,实现农民增收、土地增效和产业提质。它植根于实践需求,是下一步深化农村宅基地制度改革的方向。通过对长垣市宅基地制度改革试点的调查,我们认为长垣市的探索符合农村宅基地制度改革的要求,在以下3个方面具有借鉴意义。

第一,探索户有所居的多种实现形式,健全农户宅基地权益保障方式。

长垣市根据不同类型的村(包括城市规划区外的保留村、城郊村、城中村和黄河滩区村)采取不同的措施来实现农民户有所居。对于城市规划区外的保留村,继续实行“一户一宅”制度,同时对部分规划不合理的宅基地进行适度地置换和调整,促进农村基础设施和公共服务网点建设,增强农村发展活力。对于城郊村,由于紧邻城区,土地价值与城市规划区外的保留村相比更高,长垣市通过“统规统建”建设新型农村社区落实“一户一宅”,引导农民适度集中居住。截至目前已整合村庄42个,建设新型社区18个,节约腾退土地4300亩。对于城中村,结合城中村整治入市,由村民自主决定改造和入市事项,充分利用社会资本改善人居环境,实现户有所居。对于黄河滩区范围内的村庄,由于所处地理位置生态环境较为脆弱,存在水灾等安全隐患,长垣市根据国家滩区迁建政策结合宅基地制度改革实施易地搬迁,目前一期武丘乡罗家、罗寨两个行政村856户、3316人已搬迁至新址,原村址554亩地上建筑物全部拆除复垦。

第二,建立宅基地有偿使用制度,明确有偿使用收费标准。

盘活闲置宅基地资源的重点在于流转,而流转的前提在于明晰产权,对宅基地有偿使用制度的探索是明确宅基地产权的重要内容,也是开展宅基地三权分置改革的前提。长垣市在建立宅基有偿使用制度体系方面开展了一系列有益探索。一是确定宅基地有偿使用范围。在保障户有所居的前提下,实行村集体主导下的宅基地有偿使用制度,对因历史原因形成“一户一宅”超标准占用部分,“一户多宅”的多宅部分,以及非本集体经济组织成员通过继承、赠予房屋或其他方式占有和使用的宅基地的收取有偿使用费。其中,对符合“一户一宅”的宅基地因历史原因形成超标准占用的,村集体经济组织或村民委员会根据实际情况,根据建房时间,因地制宜采取收费标准;对“一户多宅”的多宅部分,不愿退出的须交纳整宗宅基地有偿使用费;对非本集体经济组织成员通过继承房屋或其他方式占有和使用宅基地的,须交纳整宗宅基地有偿使用费。二是制定宅基地有偿使用收费标准。对“一户一宅”,根据其超出起征面积的多出部分实行阶梯式计费;对“一户多宅”的,农户可自愿选择一宅,扣除起征面积的部分,按以上阶梯式计费标准核算收取,其余多出的宅基地整宗按以上阶梯式计费标准收取;对非本集体经济组织成员通过继承、赠予以及其他方式占有和使用宅基地的,以及原属本集体经济组织成员时取得宅基地的,按整宗以上阶梯式计费标准收取。同时,对于精准扶贫建档立卡贫困户、五保户可经过村民会议或村民代表会议集体决议,给予减免。三是将有偿使用与不动产登记证书发放挂钩。对交清有偿使用费且符合村级规划的,允许按实际面积办理不动产登记证书;对拒不交纳有偿使用费的,村集体有权暂缓出具不动产登记相关证明材料或单方申请注销其不动产权证书,还可申请将其纳入失信黑名单。

第三,科学认定与有序放活相互结合,探索三权分置实现形式。

一是落实宅基地集体所有权。明确村集体经济组织作为村级规划落实主体和违法用地、违章建筑的处罚追责主体,行使宅基地处分权和监督权,在宅基地流转、分配、抵押等环节,集体经济组织通过表决的方式行使土地所有者的决定权,有权通过回收存量宅基地用于保障本村居民的宅基地资格权或用于其他经营性用途,对拒不履行集体决议的,集体经济组织可采取取消收益分红等惩处措施。二是保障宅基地农户资格权。探索建立农村宅基地资格权证登记制度,出台了《农村宅基地资格权证登记发放办法》,通过村民自治方式对农户资格权进行认定,对于历史遗留问题或其他特殊人群(退伍军人、大学生、返乡创新创业人员,以及拥有医疗、教育等特殊技能的人群,有特殊贡献的村贤、乡贤,原有宅基地已退还给村集体的外出就业人群,以及回乡落户的机关单位工作人员)的资格权认定,由村民(股东)会议三分之二以上成员或者村民(股东)代表同意,每户宅基地批准面积不得超过167㎡。具有资格权的农户可以无偿取得本集体分配的宅基地,有条件的村庄也可通过竞价方式实现宅基地资格权。宅基地资格权禁止转让,鼓励进城落户农民将资格权有偿退还给村集体。农村村民出售或出租住房后,不可再申请宅基地,但可通过流转方式从其他村民手中取得宅基地。三是适度放活宅基地使用权。允许宅基地使用权通过转让、互换、赠予、出租、抵押、入股等方式跨集体流转,在不改建、不扩建的前提下,可用作发展乡村旅游、新产业新业态等经营性用途。享有宅基地资格权的农户,可跨集体申请取得宅基地,以解决本集体无地可供申请的问题。如云寨村将一户多宅的多宅部分和非集体经济组织成员的宅院统一返租、量化入股,在统一规划设计后对外招商发展民宿、农家乐、文创小院等项目,目前已吸引40多家商户入驻,带动当地230余人就业。通过放活使用权,激活了村庄土地资源。

二、深化农村宅基地制度改革的几点建议

我们认为,深化农村宅基地制度改革,中央大的方向是明确的,既要坚持宅基地的住房保障功能,又要让宅基地活起来,以打破现行宅基地使用权既是身份性居住保障权又是物权性财产权的“两权复合”结构,实现宅基地资格权独立成权并承载农民居住保障功能,同时实现宅基地使用权转型纯化为典型用益物权并承载资产功能。

长垣市的试验,从总体上看,应当说都在这个顶层设计的框架之内。但是随着试点期限的临近,试点地区的有关法律授权也将到期,对于试点地区探索的宅基地有偿使用制度、户有所居的多种实现形式、宅基地跨集体转让等突破相关法律或者现行法律尚不明晰的做法经验能不能继续探索以及在更大范围内推广,大家心里都没有底。同时新一轮党和国家机构改革全面完成,部门之间协同配合、经验共享也考验着相关部门智慧。

如何使改革依法有据,使党的方针政策、国家的法律法规与基层的实践探索更好地衔接、转换、统一,使实践证明成熟的试点经验在依法改革的轨道上及时制度化、规范化,改革试点的主管部门以及相关部门应承担起责任,尽快出台政策意见,提出切实可行的办法措施,通过不断的探索和持续的创新来解决关键的制度性问题,同时及时修改不适应发展要求的相关规定。

第一,建立健全农业农村部门和自然资源部门的分工协作机制。

在宅基地管理上,新一轮的机构改革明确将宅基地审批、监督管理和执法等职责划转农业农村主管部门,而村庄规划、宅基地确权颁证、计划指标管理等职责还在自然资源部门。实践中,两部门的职能存在一定程度的交叉以及两部门职能都不包括的空白地带。如何建立两部门在宅基地管理上的有效协同机制需要认真研究,其中,信息和数据共享是健全两部门协同机制的核心。因此,建议国家层面尽快研究建立两部门关于宅基地管理的数据共享和协作机制。

第二,研究制定宅基地有偿使用制度,实现试点到期后政策的平稳过渡。

探索宅基地有偿使用制度是前期改革试点的一项重要改革内容,试点地区也做了大量卓有成效的工作。以长垣市为例,截至目前,已收取有偿使用费3942.55万元,农民公平利用宅基地的习惯正逐渐形成。如果试点工作结束后有偿使用政策不能继续执行,前期的工作必将徒劳,而且试点地区党委政府的公信力将会大打折扣,甚至影响宅基地管理秩序。建议在部署新一轮深化宅基地制度改革试点时将其继续作为重要改革内容,或授权试点地区结合当地实际,研究是否继续执行宅基地有偿使用制度以及确定收费标准。

第三,加快探索户有所居的多种实现形式,完善农民住房保障方式。

如何在“三权分置”改革方向和制度框架下保障农民户有所居的多种实现形式是有待继续探索的重要问题。新修改的《土地管理法》规定,在人均土地少、不能保障一户拥有一处宅基地的地区,县级人民政府在充分尊重农村村民意愿的基础上,按照省级政府规定的标准保障农村居民实现户有所居。这其中“规定的标准”究竟是何标准有待进一步明确。实践中,各地因地制宜探索户有所居实现形式,但大多与宅基地退出、增减挂钩、集中居住等工作配合开展,如果不与这些政策配合,户有所居的相关政策能否独立运行,以及资金如何筹集等问题需要进一步研究。

第四,深入探索宅基地跨集体流转问题,盘活闲置宅基地资源。

盘活闲置宅基地资源,促进农村土地有效利用是宅基地“三权分置”改革的内在要求。而宅基地流转是盘活闲置宅基地和住宅的主要方式,在目前单个村集体内部对宅基地需求有限的情况下,如果不能跨集体流转,有效盘活利用就成为一句空话。从实践情况看,试点地区探索开展了多种方式的宅基地使用权跨集体流转机制。建议对已有的探索进行政策实施效果评估,在确保农民利益不受损的情况下,择机部署开展下一轮试点工作,进一步验证政策的可行性,逐步将实践证明行之有效的做法上升为制度安排,解决宅基地合法流转渠道不畅的问题。

(作者:农业农村部农村经济研究中心改革试验研究室副主任、副研究员 刘俊杰;河海大学公共管理学院教授 朱新华)